警惕將國務(wù)院新規理解成為以“生態(tài)保護修復”名義大搞片區開(kāi)發(fā)土地整理！

        國務(wù)院辦公廳出臺重磅政策，鼓勵社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復，我認為這是個(gè)重磅利好，既能解決生態(tài)保護修復需要大量的資金投入，又能夠利用社會(huì )資本市場(chǎng)化的優(yōu)勢將生態(tài)保護修復與產(chǎn)業(yè)相結合，鞏固提升生態(tài)保護修復效果，真的是給了很多前所未有的政策，也能夠跟現行的片區開(kāi)發(fā)、城市更新、全域土地整治等內容結合，雖然利好多多，但底線(xiàn)也突出，不能觸碰的堅決不能碰。

        一、什么是文件中指的“社會(huì )資本”？

        本政策中的社會(huì )資本，不是簡(jiǎn)單的參與到生態(tài)保護修復項目之中。不是簡(jiǎn)單參與具體的勘察、設計、監理、咨詢(xún)、施工、審計的各參與方都是社會(huì )資本，而是按照政策中提到的“為社會(huì )資本營(yíng)造公平公正公開(kāi)的投資環(huán)境”即投資人，以投資人的身份參與到生態(tài)保護修復項目的投資的人才能夠稱(chēng)為社會(huì )資本，因此社會(huì )資本是要出錢(qián)投資的。

        二、本文件導向是“財政少出錢(qián)，甚至不出錢(qián)”！

        既然是國務(wù)院級別的文件，其文件導向必須清晰正確，因此我從政策多出體現出本政策導向是鼓勵社會(huì )資本多出錢(qián)，依靠修復后配比給社會(huì )資本的自然資源或特許經(jīng)營(yíng)權，通過(guò)經(jīng)營(yíng)上述權益獲利并覆蓋投資成本及收益的模式，全文沒(méi)有大肆宣傳政府出資或補貼。比如“對有穩定經(jīng)營(yíng)性收入的項目，可以采用政府和社會(huì )資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通過(guò)投資補助、運營(yíng)補貼、資本金注入等方式支持社會(huì )資本獲得合理回報?！钡膬热荼硎?，按照以往采用PPP模式推廣，多強調政府的支出責任，但本政策強調對于有穩定經(jīng)營(yíng)性收入的項目才可以采用PPP模式，清晰的指出了生態(tài)保護修復類(lèi)項目采用PPP模式要求足額的使用者付費，也就是說(shuō)依靠純政府付費搞生態(tài)保護修復的PPP項目已經(jīng)被“禁止”了。

        同時(shí)文件中沒(méi)有理解社會(huì )資本的投資與回報的區別，比如投資補助和資本金注入是政府投資的模式，是在投資環(huán)節解決資金來(lái)源問(wèn)題，不解決社會(huì )資本獲得合理回報的問(wèn)題，只有運營(yíng)補貼才解決社會(huì )資本合理回報，因此文件把政府在投資和運營(yíng)階段解決的不同問(wèn)題進(jìn)行混淆了，沒(méi)有理解政府資金在不同項目階段運用的問(wèn)題，屬于錯誤表述。

        與此同時(shí)，政策又把社會(huì )資本獲得合理投資回報的具體模式予以細化，既獲得自然資源使用權或特許經(jīng)營(yíng)權、碳匯增量交易、資源綜合利用等三種模式清晰化的表述出來(lái)，由此可見(jiàn)本輪的鼓勵社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的盈利模式不以財政資金為主，而是給予其資源進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)，這符合嚴控政府隱性債務(wù)的要求，也是我鼓勵并贊同的正確“片區開(kāi)發(fā)及城市更新”的獲利模式。

        三、鼓勵生態(tài)保護修復與其他自然資源捆綁實(shí)施

        這個(gè)政策給的很及時(shí)，既然要求生態(tài)保護修復與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并進(jìn)，同時(shí)又要保證社會(huì )資本進(jìn)得去、退得出、有收益，那勢必在賦予社會(huì )資本實(shí)施生態(tài)保護修復項目投資權益的同時(shí)，給予社會(huì )基本相應的自然資源權利權屬，以保證其開(kāi)發(fā)獲得合理回報。因此通過(guò)一次招標解決投資權利和權屬資源的取得尤為重要，這個(gè)話(huà)題正式我前幾天探索的寫(xiě)出的文章《財金10號文背景下“土地出讓 PPP”合并路徑》所探討的問(wèn)題。

        四、具體修復類(lèi)型中的亮點(diǎn)特色

        生態(tài)保護修復項目類(lèi)型比較多，老張比較關(guān)注的是全域土地整治類(lèi)型及河道保護治理類(lèi)型。因為在全域土地整治類(lèi)型中，老張發(fā)現提到了建設用地整理、土地復墾等內容的表述，這類(lèi)東西是在生態(tài)修復保護的背景下提出的，不是鼓勵片區開(kāi)發(fā)，比如老張看到云南保山市隆陽(yáng)區以搞全域土地整治的模式搞了片區開(kāi)發(fā)，雖然項目中有部分內容與本文件中提到的生態(tài)保護修復相吻合，但絕大部分內容還是以區域開(kāi)發(fā)為主，更為關(guān)鍵的是其給予社會(huì )資本的投資回報模式不是本文件鼓勵的自然資源使用權或特許經(jīng)營(yíng)權、碳匯增量交易、資源綜合利用，而是財政付費，所以即使項目?jì)热莘蠂鴦?wù)院文件精神，但具體的合作模式與方法老張個(gè)人認為與國務(wù)院精神背道而馳。

        至于河道整治類(lèi)項目，文件明確社會(huì )資本可以獲得水資源并可以利用，這才是生態(tài)修復保護社會(huì )資本合作的正確打開(kāi)方式，包括全域土地整治賦予社會(huì )資本一定數量農用地土地指標，并允許社會(huì )基本自行處置或用于相關(guān)項目獲得收益，只有這樣，才能夠既不新增政府隱性債務(wù)，又能夠獲得金融支持。

        五、新一輪的城市更新開(kāi)發(fā)可以借鑒本政策的思路

        國務(wù)院的這個(gè)新政策在賦予社會(huì )資本產(chǎn)權激勵的角度上，提出了一些很好的借鑒思路，比如“對社會(huì )資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經(jīng)營(yíng)性建設項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護修復主體在公開(kāi)競爭中具有優(yōu)先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述政策辦理?！鄙鲜稣弑硎龊芎玫脑忈屃私o予社會(huì )資本生態(tài)保護修復項目投資權利的同時(shí)，利用其保護修復產(chǎn)生的自然資源產(chǎn)權，有優(yōu)先開(kāi)發(fā)的權利，在城市更新政策是完全可以借鑒使用的，既解決了無(wú)法突破協(xié)議出讓更新主體取得相應開(kāi)發(fā)土地的限制性規定，又能夠合理補償社會(huì )資本參與前期開(kāi)發(fā)的投入，是城市更新乃至很多需要鼓勵社會(huì )資本參與投資的領(lǐng)域的重大政策引領(lǐng)，建議廣泛推廣。

        綜上，由國務(wù)院在生態(tài)修復領(lǐng)域新政策可以看出未來(lái)在其他領(lǐng)域國家鼓勵社會(huì )資本參與其中的方式，也給金融機構提供很好的項目實(shí)施模式，更多的強調賦予社會(huì )資本資源，而不是財政那點(diǎn)錢(qián)，因此在本級政府財政可承受的基礎上，更多的將有限的資源賦予社會(huì )資本，同時(shí)也警惕地方政府假借“生態(tài)保護修復”的名義大搞片區開(kāi)發(fā)，警惕地方政府在此類(lèi)項目推出時(shí)資源配置不足財政資金來(lái)補這種把財政支出責任后移的不當模式，真正的從資源產(chǎn)業(yè)生態(tài)開(kāi)發(fā)利用的角度入手，推出合適的生態(tài)修復項目，與社會(huì )資本共同實(shí)現生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標！