觀點(diǎn)：系統(tǒng)思維是全域土地綜合整治之魂

        全域土地綜合整治是遵循“山水林田湖草”生命共同體的基本規(guī)律，對(duì)農(nóng)村區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局、綜合整治。通過農(nóng)田連片提質(zhì)建設(shè)，存量建設(shè)用地集中盤活，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的集約精準(zhǔn)配置、改善人居環(huán)境，對(duì)破解當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的用地碎片化、無序化、低效化等突出問題具有強(qiáng)大的生命力。目前各地正在探索全國全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，而強(qiáng)化系統(tǒng)思維是做好全域土地綜合整治的關(guān)鍵所在。

一、系統(tǒng)理念是貫穿于全域土地綜合整治的關(guān)鍵主線

        與傳統(tǒng)的農(nóng)用地整治（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低田改良）、農(nóng)村建設(shè)用地整治（如村莊整治、“空心村”改造）、國土空間生態(tài)修復(fù)（如廢棄礦山復(fù)墾、災(zāi)毀土地復(fù)墾）等單要素土地整治相比，全域土地綜合整治最大的區(qū)別在于把區(qū)域國土空間視為一個(gè)有機(jī)整體，遵從國土空間的系統(tǒng)性特征，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的總要求，順應(yīng)不同國土空間要素間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)規(guī)律，對(duì)山水林田湖草村等全要素進(jìn)行綜合整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性重塑。全域土地綜合整治是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)思維是全域土地綜合整治之魂，而認(rèn)識(shí)全域土地綜合整治的系統(tǒng)性特征及其具體表現(xiàn)是落實(shí)系統(tǒng)思維的基礎(chǔ)。

        01全域土地綜合整治的本質(zhì)是區(qū)域自然資源保護(hù)與開發(fā)利用的國土空間重構(gòu)

        全域土地綜合整治并不是傳統(tǒng)單個(gè)項(xiàng)目的機(jī)械拼湊，而是立足于區(qū)域整體，把農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地統(tǒng)籌在一起，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，進(jìn)行國土空間重構(gòu)。

        既然是自然資源保護(hù)與開發(fā)利用的國土空間重構(gòu)，就必須充分考慮重構(gòu)國土空間系統(tǒng)的穩(wěn)定性，因?yàn)橹挥邢鄬?duì)穩(wěn)定的國土空間系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)國土空間與人類可持續(xù)發(fā)展的和諧共存，而這又取決于系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素間的物質(zhì)、能量、信息交流與轉(zhuǎn)換規(guī)律，以及表現(xiàn)出的系統(tǒng)活力、恢復(fù)力、組織結(jié)構(gòu)、功能維持、對(duì)外界投入的依賴性及對(duì)人類管理的要求，這些都是全域土地綜合整治中基本的系統(tǒng)思維。由于不同地形地貌、水文地質(zhì)、土壤類型、植被覆蓋以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的國土空間系統(tǒng)存在很大的差異，借助全域土地綜合整治解決的主要國土空間配置的問題也不一樣，因此，全域土地綜合整治必須堅(jiān)持因地制宜，沒有通用的模式可套用。

        02土地要素表現(xiàn)出對(duì)其它生產(chǎn)要素配置的系統(tǒng)性引領(lǐng)作用

        國土空間是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本載體，全域土地綜合整治在確定自然資源保護(hù)與開發(fā)利用的國土空間格局的同時(shí)，也在引領(lǐng)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素的配置。

        因此，全域土地綜合整治必須樹立土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等各類生產(chǎn)要素統(tǒng)籌配置的系統(tǒng)思維，不僅要考慮國土空間系統(tǒng)自身的系統(tǒng)規(guī)律，還要置身于整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體之中，遵循國土資源配置對(duì)其他生產(chǎn)要素配置的影響規(guī)律，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、文化等多方面資源重構(gòu)。如在宅基地用地配置中，就必須考慮人口聚集的引導(dǎo)，而人口能否聚集還要考慮文化的融合，特別是生活習(xí)俗的適應(yīng)，以及可能帶來的非農(nóng)就業(yè)崗位供應(yīng)需求、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。

        03為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供用地要素保障支撐是全域土地綜合整治的系統(tǒng)目標(biāo)

        鄉(xiāng)村振興離不開強(qiáng)有力地用地要素保障，然而過于追求公平的承包地分配方式，以及傳統(tǒng)的“依田而住、逐水而居、沿路而建”村莊布局，造成了目前土地利用效率低、村莊分布分散、鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障支撐弱的普遍現(xiàn)狀。系統(tǒng)解決這些鄉(xiāng)村發(fā)展中的“低、散、弱”問題，也是全域土地綜合整治需要達(dá)到的目標(biāo)。

        實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求，全域土地綜合整治必須緊扣“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總體要求，提供相應(yīng)的用地保障。如為了實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”，就要順應(yīng)一二三產(chǎn)融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，提供相應(yīng)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施用地，特別是要針對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的多樣性和個(gè)性化特征，把綜合整治規(guī)劃設(shè)計(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地條件相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)用地供給的精準(zhǔn)到位；為了實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”，就要順應(yīng)居住人口不斷聚集并形成一定規(guī)模的發(fā)展趨勢，科學(xué)編制農(nóng)村居民點(diǎn)體系，并通過生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，引導(dǎo)人口的聚集。

        04全域土地綜合整治既表現(xiàn)為建設(shè)工程的系統(tǒng)性，也表現(xiàn)為制度的系統(tǒng)性

        全域土地綜合整治離不開區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，這些工程建設(shè)支撐著全域土地綜合整治的系統(tǒng)性硬件框架，但也離不開人口遷移、用地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、基層組織重組、鄉(xiāng)村熟人社會(huì)重構(gòu)、資源管理制度創(chuàng)新等相應(yīng)配套制度的系統(tǒng)性建設(shè)。

        產(chǎn)權(quán)調(diào)整是其中最核心的制度建設(shè)。全域土地綜合整治涉及承包地的承包權(quán)、農(nóng)村宅基地資格權(quán)與使用權(quán)等諸多不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整。土地整治后，原有承包土地的權(quán)屬界線不可避免地會(huì)發(fā)生變化，村莊聚落布局的調(diào)整也會(huì)引發(fā)宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化。產(chǎn)權(quán)是廣大村民最關(guān)心的內(nèi)容，切實(shí)可行的產(chǎn)權(quán)調(diào)整是能否獲得廣大村民支持全域土地綜合整治的重要前提。因此，應(yīng)廣泛征求村民意見，以制定產(chǎn)權(quán)調(diào)整方案為抓手，處理好合村并居、農(nóng)用地承包地調(diào)整、集體產(chǎn)業(yè)用地等不同領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)調(diào)整與管理，并與人口遷移、基層組織重組、資源管理制度創(chuàng)新等其它制度聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。

二、全域土地綜合整治中體現(xiàn)系統(tǒng)思維的對(duì)策

        全域土地綜合整治是一個(gè)龐大的工程，要把系統(tǒng)思維貫徹其中，需要社會(huì)各界、各部門、各相關(guān)利益主體協(xié)同推進(jìn)，科學(xué)統(tǒng)籌好主要關(guān)系，形成有效的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。為此，提出以下幾個(gè)對(duì)策建議。

        01統(tǒng)籌人口聚集、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與用地配置，科學(xué)編制實(shí)用性村莊規(guī)劃

        規(guī)劃先行是全域土地綜合整治的基本原則，要“一張藍(lán)圖繪到底，久久為功搞建設(shè)”。全域土地綜合整治通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，為自然資源的優(yōu)化配置提供了更大的空間。

        用于指導(dǎo)全域土地綜合整治的村莊規(guī)劃，必須統(tǒng)籌好區(qū)域內(nèi)人口聚集、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與用地配置的關(guān)系，通過自然資源的合理配置引導(dǎo)人口向新型農(nóng)村社區(qū)（中心村莊）聚集，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與興旺。首先要因地制宜，立足于自身的自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，謀劃村莊發(fā)展定位和用地布局，明確全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)內(nèi)容與任務(wù)，合理劃定村莊建設(shè)、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等功能分區(qū)。其次是明確區(qū)域居民點(diǎn)體系布局，確定集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類的村莊分類，“遷村并點(diǎn)”是生活基礎(chǔ)設(shè)施配套對(duì)人口聚集規(guī)模的內(nèi)在需求。再次是要堅(jiān)持生態(tài)為基，土地不僅以其生產(chǎn)功能和空間承載功能支撐著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也以其生態(tài)調(diào)節(jié)功能和文化傳承功能影響著農(nóng)村生活品質(zhì)，且生態(tài)環(huán)境是支撐生產(chǎn)功能和空間承載功能的基礎(chǔ)。要在修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化生態(tài)化整治理念，如在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中推行生態(tài)溝渠、生態(tài)砌坎、生態(tài)廊道等生態(tài)化工程，保護(hù)生物多樣性，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

        02統(tǒng)籌不同群體的利益祈求，發(fā)揮村民的主體作用

        廣大村民是鄉(xiāng)村土地空間重構(gòu)的主體，他們既是全域土地綜合整治最主要的利益群體，也是全域土地綜合整治最重要的建設(shè)者，沒有村民的積極支持，鄉(xiāng)村土地空間重構(gòu)不可能得到實(shí)現(xiàn)。針對(duì)村民群體不斷分化的現(xiàn)狀，要充分考慮不同群體的利益祈求，獲得全體村民的支持。

        要贏得村民的積極支持，首先要健全公眾參與機(jī)制，從村莊規(guī)劃的編制、整治重要內(nèi)容的確定、拆遷安置方案的制定、整治工程的開展，都充分征求廣大村民的意見與訴求。其次是切實(shí)保障群眾利益，充分考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，堅(jiān)決防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建，杜絕盲目建高樓、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓的現(xiàn)象。再次是發(fā)揮村集體組織在協(xié)調(diào)不同群體利益祈求上得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，尤其是村兩委，既是村民自己選舉的組織，也是與上級(jí)政府溝通的橋渠，其民主協(xié)商的組織能力很強(qiáng)。最后是增強(qiáng)村民的獲得感與生活幸福感。全域整治必定涉及現(xiàn)有的利益格局，甚至可能會(huì)讓少數(shù)村民的利益受損，而增強(qiáng)整治后的獲得感、提高生活幸福感是彌補(bǔ)村民利益受損、贏得廣大村民積極支持的關(guān)鍵。

        03統(tǒng)籌各部門涉農(nóng)資金與項(xiàng)目，形成綜合整治合力

        全域土地綜合整治，著力于建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國土空間新格局，離不開大量的資金投入做保障。

        我國已進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，每年的涉農(nóng)資金在不斷增加，關(guān)鍵是要對(duì)各部門涉農(nóng)資金與項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合，形成全域土地綜合整治的合力。各級(jí)財(cái)政可創(chuàng)新管理方式，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功”的原則，整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“空心村”整治、農(nóng)村人居環(huán)境改造、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、以及電力、通信、燃?xì)獾认嚓P(guān)涉農(nóng)資金與項(xiàng)目，發(fā)揮資金綜合效益。

        04統(tǒng)籌農(nóng)村土地使用制度改革與綜合整治，強(qiáng)化配套制度建設(shè)

        “控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量”是全域土地綜合整治的基本要求，這些基本要求的實(shí)現(xiàn)，離不開農(nóng)村土地使用制度的創(chuàng)新。

        我國已明確了農(nóng)村“三塊地”的改革目標(biāo)與方向，《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）更是對(duì)全域土地綜合整治提出了相應(yīng)的政策創(chuàng)新內(nèi)容，這些都是開展全域土地綜合整治土地使用制度創(chuàng)新的依據(jù)。一是要緊扣《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》的文件精神，探索永久基本農(nóng)田的布局優(yōu)化調(diào)整、更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的實(shí)現(xiàn)路徑。二是要進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，科學(xué)運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，允許節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域有償使用，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力資金支持。三是要在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革方向下，通過使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用，解決“遷村并點(diǎn)”中農(nóng)戶的宅基地使用的基本保障問題。四是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革，探索將零星分散的農(nóng)村建設(shè)用地集聚、閑置的宅基地復(fù)墾或盤活利用，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。五是要在堅(jiān)持農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革方向下，探索“確權(quán)確股不確地”等承包經(jīng)營方式或構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)攜手小農(nóng)戶的協(xié)作模式，破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式經(jīng)營與家庭分散承包的矛盾，特別是避免高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后的再次細(xì)碎化。