新《土地管理法實(shí)施條例》解讀——落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃制度，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用

        2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)新修訂的《土地管理法》，已于2020年1月1日起施行。

        新法要求配套出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施條例，2021年7月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第743號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，自2021年9月1日起施行。

        日前，自然資源部組織相關(guān)專家對(duì)新《條例》進(jìn)行了系列解讀，今天轉(zhuǎn)載的是自然資源部法規(guī)司李文謙的解讀1，對(duì)新《條例》中有關(guān)“國(guó)土空間規(guī)劃”的內(nèi)容進(jìn)行解讀，本號(hào)轉(zhuǎn)載時(shí)有調(diào)整。

        新《條例》把“多規(guī)合一”改革再向前推進(jìn)一步，用“國(guó)土空間規(guī)劃”取代了原來(lái)的“土地利用總體規(guī)劃”，并專門增加條款，明確規(guī)劃先行原則，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及國(guó)土空間規(guī)劃中涉及土地利用的內(nèi)容作出明確規(guī)定。這些規(guī)定，將有利于以法治手段來(lái)引領(lǐng)改革，進(jìn)一步推動(dòng)黨中央確立的“多規(guī)合一”改革落地生根。

        解讀

落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃制度，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用

——新《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之一

李文謙

        落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃制度的改革精神，新《土地管理法》將“經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”寫入法律，首次明確了國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位，并對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的銜接做出規(guī)定。2021年7月2日發(fā)布、9月1日實(shí)施的新《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》），補(bǔ)充完善和細(xì)化落實(shí)新《土地管理法》關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的要求，明確了國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施的具體路徑。

        補(bǔ)充《土地管理法》漏洞，國(guó)土空間規(guī)劃取代土地利用總體規(guī)劃，推動(dòng)“多規(guī)合一”落地生根。

        2019年《土地管理法》修正案在全國(guó)人大常委會(huì)審議期間，正值國(guó)土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的改革過(guò)渡期，考慮到國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施尚需一定的時(shí)間，《土地管理法》修正時(shí)只是增加了“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、地位以及與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃銜接”的新條款，對(duì)原有土地利用總體規(guī)劃的條款和表述基本予以保留。新《條例》把“多規(guī)合一”改革再向前推進(jìn)一步，用“國(guó)土空間規(guī)劃”取代了原來(lái)的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容。

        新《條例》將原來(lái)的“土地利用總體規(guī)劃”全部修改為“國(guó)土空間規(guī)劃”，并專門增加條款，明確規(guī)劃先行原則，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及國(guó)土空間規(guī)劃中涉及土地利用的內(nèi)容作出明確規(guī)定。這些規(guī)定，將有利于以法治手段來(lái)引領(lǐng)改革，進(jìn)一步推動(dòng)黨中央確立的“多規(guī)合一”改革落地生根。

        進(jìn)一步明確國(guó)土空間規(guī)劃中關(guān)于土地管理方面的內(nèi)容，細(xì)化空間約束指標(biāo)。

        以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記說(shuō)過(guò)，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》已經(jīng)明確，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

        新《條例》進(jìn)一步規(guī)定，土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行。土地是國(guó)土空間的載體和重要組成部分，按照“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開工建設(shè)”的要求，新《條例》特別強(qiáng)調(diào)在土地管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化空間規(guī)劃意識(shí)，發(fā)揮好國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌布局作用，對(duì)各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)做出科學(xué)安排。堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，嚴(yán)禁違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。國(guó)土規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力，任何單位和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅(jiān)決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅(jiān)持按法定條件和程序修改規(guī)劃，嚴(yán)格審批。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

        進(jìn)一步明確在國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)“三條控制線”的要求，構(gòu)建空間管控邊界。

        黨的十九大報(bào)告明確要求：“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。2019年3月5日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。新《條例》按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)持底線思維、保護(hù)優(yōu)先，首次將劃定落實(shí)“三條控制線”寫入法規(guī)，規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        “三條控制線”以底線約束方式體現(xiàn)了科學(xué)有序統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求。值得注意的是，新《條例》調(diào)整了國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等功能空間的順序，把農(nóng)業(yè)和永久基本農(nóng)田提到生態(tài)和生態(tài)保護(hù)紅線之前，體現(xiàn)了當(dāng)前保護(hù)永久基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的極端重要性。永久基本農(nóng)田是糧食安全底線，在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，必須對(duì)保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給、達(dá)到質(zhì)量要求的耕地實(shí)行永久特殊保護(hù)。生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)安全底線，對(duì)在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域，必須實(shí)行強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界體現(xiàn)了國(guó)土安全底線的要求，劃定可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，框定總量，限定容量，防止城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延?！叭龡l控制線”的優(yōu)先順序依次是永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，目前，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，全國(guó)自然資源系統(tǒng)正在牽頭開展“三條控制線”劃定和落地。下一步，要運(yùn)用全國(guó)統(tǒng)一、多規(guī)合一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，切實(shí)落實(shí)好以“三條控制線”為基礎(chǔ)分類分空間的管控措施。

        進(jìn)一步明確國(guó)土空間規(guī)劃中關(guān)于土地管理方面的內(nèi)容，細(xì)化空間約束指標(biāo)。

        近年來(lái)，全國(guó)自然資源系統(tǒng)持續(xù)加快推進(jìn)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃編制工作?！稐l例》修訂案進(jìn)一步明確了國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施的內(nèi)容、要求、目標(biāo)等，規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容。建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，首先要按照整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局的要求，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)工作基礎(chǔ)上科學(xué)布局。

        落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度是國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施的重要目標(biāo)。新《條例》特別細(xì)化了土地管理有關(guān)的規(guī)劃指標(biāo)，規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用。這些規(guī)定既細(xì)化了國(guó)土空間規(guī)劃中土地管理方面的底線約束、控制性指標(biāo)，又指明了在土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)必須遵循的基本目標(biāo)，即提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地可持續(xù)利用。

        國(guó)土空間規(guī)劃制度的建立實(shí)施，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大改革部署。新《土地管理法》和新《條例》邁出了空間規(guī)劃改革在法律制度頂層設(shè)計(jì)方面的第一步。今后，我們要繼續(xù)按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)定不移推進(jìn)和實(shí)施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。同時(shí)，抓緊推進(jìn)《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》《國(guó)土空間規(guī)劃法》等法律法規(guī)和配套政策的制定，加快構(gòu)建上下協(xié)調(diào)、科學(xué)有序的國(guó)土空間法律制度體系，為堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國(guó)土空間。